RESUMO
O presente artigo procura esclarecer o que é “A
Administração Pública no Brasil”, através da análise de seus conceitos, teoria,
sua evolução histórica e o envolvimento com o Direito Constitucional. É sabido
que a administração no estado brasileiro aconteceu de três formas, sendo a
primeira na época política do Império; herdamos da pátria mãe a chamada
Patrimonialista, tendo o patrimônio do soberano se confundindo com do estado,
de modo que o monarca nomeava os nobres para exercer cargos políticos a fim de
gerenciar a futura Nação. Esta fase é marcada pelo nepotismo e grande corrupção
no serviço público, não sendo parte apenas de um período, mas abrangendo vários
até a Constituição de 1934. Já na Era Vargas, temos a Burocrática, que tem por
finalidade combater a corrupção e o nepotismo da primeira forma. Os
princípios orientadores da administração burocrática são a profissionalização,
a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em
síntese, o poder racional legal. Enquanto que, a administração Gerencial, busca
a otimização dos serviços públicos, bem como a sua expansão, em que se pretende
a redução dos custos, o aumento da efetividade e eficiência dos serviços
prestados aos cidadãos.
Palavras-chave: Evolução histórica. Administração
patrimonialista. Administração burocrática. Administração gerencial. Direito
Constitucional.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública brasileira passou por três fases
distintas sendo que no período da colonização à Era Vargas, há predominância da
administração patrimonialista; da Constituição de 1934 a Constituição Cidadã, a
burocrática; e enfim já na Constituição de 1988, a existência da gerencial.
A primeira fase é caracterizada pela descentralização a
centralização do poder, ocorrendo de modo quase similar a Roma – em que se tem
a centralização compartilhada (época da Monarquia - 753 a 510 a.C.),
descentralização (República – 510 a 27 a.C.) e centralização total do poder
(Império – 27 a.C. a 565 d.C.) - , porém em praticamente todos os períodos
romanos havia ingressos aos cargos públicos por eleições. Enquanto nesta fase
por nomeação de Portugal.
A segunda e a terceira fase se assemelham, pois o estado
rompe com o modelo antigo, destina um título da constituição abordando os
funcionários públicos, a forma de ingressar em órgãos da administração –
concurso -, pré-requisitos etc. Porém, a forma de gerir o estado está espalhado
por todo o corpo do texto constitucional, sem, contudo elencar um título que
trata do tema do presente artigo. Isto só ocorre na CF/88 com o Título III (da
Organização do Estado) no Capítulo VII (Da Administração Pública). A terceira
fase é o aperfeiçoamento da segunda, em que se busca o funcionalismo público
com a otimização dos resultados.
A partir da análise das Constituições brasileiras, procura
identificar nos textos a manifestação do conceito de administração pública, com
vista a alcançar a compreensão da organização política-administrativa, bem como
a disposição dos órgãos dos poderes do estado democrático de direito. Contudo,
reflete-se sobre a importância da administração para o país, além da sua
manifestação e forma em nosso sistema e em outros, como na Grécia e Roma
antiga.
1 A Administração Pública
Conceito
A expressão administração advém do verbo latino ad (direção,
tendência para) e minister (subordinação e obediência), que combinado
com a res publica (coisa pública, do povo) significam segundo o
professor José Afonso da Silva, que a: “Administração Pública é o
conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados
à execução das decisões políticas.” (SILVA, 2011, p. 656).
Assim, tem-se que a administração é subordinada ao Poder
político; consiste em um meio, que serve para atingir fins definidos, através
de órgãos públicos (administração direta) e privados (administração indireta),
em que se tem mão de obra para execução das funções administrativas.
História
O nosso exórdio pela administração pública no Brasil tem o
primórdio da sociedade, não precisamente ao relato do cânon religioso (na
tradição Judaica e Cristã), mas voltaremos ao pretérito do Jardim do Éden, onde
os indivíduos isolados veem a necessidade de se associarem (Teoria do Impulso
Associativo Natural) para formar uma família, para se ajudarem, entre outras
necessidades. A união entre o homem e a mulher fez surgir um agrupamento, mais
precisamente a família, instituto perfeito para começar o povoamento da Terra.
Estes começam a viver de modo nômade, exercendo várias profissões sendo que em
determinado tempo foram caçadores, pescadores e outro coletores e por fim
agricultores. Profissão esta que ajudou o homem a se fixar num território, de modo
a garantir e promover a existência e o crescimento da sua plebe,
respectivamente. A partir dessa concepção, temos que outros povos nômades foram
se agrupando nas mesmas regiões, destarte a sociedade simples (formada pelo
grupamento social básico: a família) torna-se uma sociedade complexa (conjunto
de várias famílias) que dia após dia necessitava de uma organização capaz
de por fim aos conflitos existentes entre os clãs. Quem seria o
responsável por esta organização? Como se vê na Grécia e em Roma, é o patre (pai
da família) que detinha o poder de organizar e ou administrar (Teoria
Patriarcal). (FRIEDE, 2002).
Na Grécia, os povos nômades foram formando pequenas
“aldeias-estado”, estas pequenas uniram constituindo a polis, as
considerada cidades-estados. Desta forma a administração da cidade começa de
forma simples, em que aqueles considerados cidadãos se reúnem em assembleia
para discutir os assuntos de interesse local.
Já em Roma, temos o surgimento de diversos institutos e
instituições ainda hoje presentes nos estados modernos (por exemplo, o Senado).
Reportamos a época política da República (510 a 27 a.C.), onde ares publica era
comandado pelos magistrados e senadores além da Assembleia Centuriais e da
Plebe, que tinha diversas funções, como o de recenseamento, recolher tributos,
estabelecer leis, decretos, súmulas vinculantes (editos dos pretores),
administrar o tesouro público (administração financeira) entre outras funções
administrativas. Desse modo, o poder estava demasiadamente distribuído nas mãos
de muitos. Isto favoreceu o surgimento do Império (27 a.C. a 565 d.C,), tendo o
imperador total poder. Da descentralização a centralização da administração,
levou a queda do mesmo, sendo o do Ocidente em 476 d.C. e Oriente em meados dos
anos 1.455 d.C. (CASTRO, 2011).
2 BRASIL COLÔNIA
Portugal vivia o momento de grande esplendor com as grandes
navegações, novas colônias, novos caminhos no mar entre outros. Com o
descobrimento do Brasil, logo se teve a ideia de dividir a colônia em treze
capitanias, no intuito de desenvolvê-la a fim de manter a dinastia portuguesa.
2.1 Capitanias Hereditárias
As capitanias foram treze porções de terras brasileiras,
concedidas pela coroa portuguesa a treze nobres portugueses, estes na verdade
eram amigos do rei que recebiam como prebendas. As porções pertenciam aos
nobres e os seus descendentes gozavam do uso fruto hereditário, que deviam
investir na colônia a fim de promover a exploração dos seus recursos bem como
inserir nela os produtos do império. Contudo, nesse período tem-se a
caracterização da administração patrimonialista em que, o monarca dava a quem
ele aprouvesse, uma porção territorial para administrar, bem como os cargos
públicos para serem geridos. Pois não havia diferenciação entre o patrimônio do
soberano e do Estado. Esta se caracteriza pela res principis e não
pela res publica, desta forma de 1504 a 1548 perdurou no Brasil o sistema
de capitanias, porém sem sucesso, o monarca português instala no país o Governo
Geral. (VILLAS-BOAS, 2009).
2.2 Governo Geral
No sistema anterior verifica que não existia uma
centralização do poder político-administrativo e sim uma descentralização. Com
o fracasso do sistema, Portugal cria no país o Município (Salvador - Bahia),
“com organização e atribuições políticas, administrativas e judiciárias”.
Neste, ficava a sede do Governo Geral, que foi implantado com a chegada do
primeiro governador do Brasil – Tomé de Sousa. Com a chegada deste foi feito um
Regimento (que é tido como o nosso primeiro diploma constitucional) que dispunha
a competência do Governador Geral, como por exemplo, conceder terras para o
plantio e a construção dos engenhos. Além deste, foram elaborados os
específicos que dispunham das atribuições dos cargos de Provedor-Mor –
encarregado pela administração das finanças -, Capitão-Mor – incumbido da
organização da defesa nacional- e Ouvidor-Mor – responsável pela administração
jurídica administrativa. A forma patrimonialista ainda permanece, porém
verifica-se que há a centralização do poder na mão de uma autoridade superior
assessorada por três ministros. Agora as capitanias teriam que seguir uma única
ordem, pois esta estava de acordo com os interesses da monarquia portuguesa.
Durante esse período vários códigos foram criados entre eles o Código Mineiro
(1603 e1618), demonstrando que a organização do futuro Império estava só
começando, e que as antigas capitanias se tornarão em províncias pela
Constituição de 1824. (VILLAS-BOAS, 2009).
2.3 Império
O Governo Geral como modo português de organizar a colônia,
começou em 1548 findando em 1808 com a chegada da família real no Brasil. Com
destaque de Reino Unido de Portugal, o Brasil, moderniza a sua administração
com a criação de órgãos públicos e empresas que atendesse aos anseios do Reino.
Já em 25 de março de 1824 depois de dois anos de independência, Dom Pedro I
outorga a primeira Constituição Política do Império do Brasil. (BRASIL, 1824,
online).
A nova Constituição declarava o Brasil um império formado
por províncias e que estas eram presididas por pessoas nomeadas pelo imperador
que concomitantemente exercia o Poder Moderador e do Executivo. Estabelecia os
poderes Judicial e Legislativo, bem como as suas atribuições. Ao tempo em que
Dom Pedro I passa a governar a nação, este é assessorado por um Conselho (de
caráter consultivo) e Ministros de Estados. Administração é abordada de modo
supérflua como se vê no Título 7º, a partir do art.165 aos 172 da respectiva
constituição. Porém, ao analisarmos todo corpo concluímos que a res
publica ganha uma conotação diferente, pois, a organização do estado
começa a evoluir, ainda que de forma lenta, para algo mais complexo. Percebe-se
que o Poder Executivo e Moderador detinha a chave de tudo, era um império de
poderes centralizador, unitário, monárquico que restringia a liberdade econômica
e política das províncias. As competências exclusivas começam a ser desenhadas
da mesma forma que a privativa. Assim, em toda matéria se vê a vontade do
constitucional de elencar os fundamentos da administrare. (BRASIL, 1824,
online).
2.4 A República
Em busca da liberdade financeira e devido às diversas crises
enfrentadas, o período monárquico no Brasil durou após a primeira Constituição
65 anos, levando a nação a mais um estágio de evolução, em 15 de novembro de
1889 é declarada a República. Sendo promulgada em 24 de fevereiro de 1891 a
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. O novo texto
estabeleceu a forma de Estado e de Governo, pois transforma as províncias em
Estados-membros e federados, que através da representação via voto elege os
seus Governantes. Os novos estados ganham competências e auto poder de se
administrarem e normatização própria, sem, contudo desvirtuar do poder central.
Porém, o que se conclui é que a nova Carta Magna não conseguiu provocar grandes
mudanças na estrutura social do país, afastaram o rei, mas a forma de ingressar
no serviço público guardava as marcas do patrimonialismo herdado da dinastia
portuguesa. (BRASIL, 1891, online).
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA
Ao analisarmos as Constituições de 1934, 1937 e 1946 – Era
Vargas – temos enfim a evolução da administração brasileira da fase
patrimonialista para a burocrática (o momento em que a lei define qual será a
finalidade do órgão público, estabelecendo limites aos seus servidores) –
traços daquela ainda é presente nesta – em que se encontra pela primeira vez um
título relacionado aos funcionários públicos (Título VII, dos artigos 168 a 173
da CR/34), (BRASIL, 1934, online), além, da expressão concurso público como
meio para provimento das vagas existentes, configurando o princípio da
impessoalidade. (MAFRA, 2012, online).
Durante este período existe a hierarquização dos
subordinados, em que há plena distinção dos cargos públicos, das funções, bem
como os de direção e chefia. Ainda, tem se aqueles cargos de característica sad
nutum. (BRASIL, 1937, online)
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
Em plena Ditadura Militar, o Brasil experimenta mais uma
Constituição (CRF/67), que renova a administração pública do país com a
inserção no texto constitucional da administração indireta pelo estado, através
da qual ele transfere as mãos de outros a responsabilidade de desenvolver a
atividade ou a função administrativa visando a o interesse público.
Nela a sociedade tem uma maior participação na prestação de
serviços, através das organizações do terceiro setor, das autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Assim sendo, a
administração pública gerencial prioriza a eficiência da Administração, o
aumento da qualidade dos serviços e a redução dos custos, de maneira a aumentar
a capacidade gerencial do estado em termos de efetividade e eficiência dos
serviços ofertados aos cidadãos brasileiros, a ponto de conquistar lugares
inalcançáveis. (VIEIRA, 2012).
Com a promulgação da Constituição Cidadã (CRF/88) tem se a
organização em um título (Título III, Capítulo VII), contudo a evolução leva o
constituinte originário a destacar os princípios básicos da administração
pública gerencial brasileira, os quais são o da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Para Alexandre de Morais (2012, p. 342), “o administrador
público somente poderá fazer o que estiver na lei e nas demais espécies
normativas” (...), independente da sua vontade, respeitando assim a legalidade.
Para o renomado autor o princípio da impessoalidade refere-se “a finalidade
administrativa” em que o gestor público deve só executar ato administrativo
para o seu fim legal. E este deve “respeitar os princípios éticos de
razoabilidade e justiça” (...) para que exista validade de todo o ato. Para
confirmá-lo deve fazer “inserção do mesmo no Diário Oficial ou edital afixado
no lugar próprio para divulgação de atos públicos” de maneira a confirmar a
publicidade da sua gestão de modo que seja eficiente. (MORAIS, 2012).
5 ANÁLISE EVOLUTIVA
De forma rudimentar a Administração Pública vai crescendo,
ganhando corpo até se transforma em uma complexa função do Estado. Na
antiguidade, praticada pelo líder do clã, passa pelo patre, que se
unem nas Assembleias e nos Senados para administrarem a cidade-estado depois a
grande República. Já no Brasil, em meados dos anos 1824, a monarquia, institui
quatro Poderes o Executivo, Legislativo, Judicial e o Moderador. A competência
exclusiva e comum era dos poderes e não das províncias. Grandes instituições
estatais surgem neste período, o Tesouro Nacional, por exemplo. Além de
diversos órgãos, que auxiliavam na organização do novo Império. Os funcionários
ocupam cargos públicos através da nomeação do próprio imperador, de modo, que
não são elencados os princípios da administração moderna. (CASTRO, 2011).
Porém, a sede por autonomia e competência nas províncias
leva a queda do Império e a proclamação da República. Que estabelece na
Constituição de 1891 a forma de Governo Republicano. Extingue-se o quarto
poder, concede autonomia e transforma em Estado as antigas províncias. As
competências são distribuídas entre a federação e os entes federados, as
responsabilidades são elencadas e novos órgãos surgem como forma de
descentralização do poder.
Durante toda a Era Vargas, o Brasil experimentou a
centralização das decisões nas mãos do presidente da República. Contudo, os
textos constitucionais traziam referencias acerca dos funcionários públicos, dos
cargos, das responsabilidades, e o meio e os pré-requisitos para adentrarem ao
serviço público. (VILLAS-BOAS, 2009).
Atualmente temos uma Constituição definida em termos de
administração pública, pois esta elenca os princípios constitucionais que regem
o administrador, as responsabilidades, as competências dos entes federativos,
entre outros. Os poderes continuam sendo três (Executivo, Legislativo e
Judiciário), são independentes, porém harmônicos entre si. Ressalta que a
gestão não é somente direta, agora há participações indiretas, mantida pelo
estado de acordo com a finalidade e o interesse coletivo, de sorte a promover o
interesse social. (SILVA, 2011).
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Corroborando com o pensamento de Orlando Bitar, tem-se a
Constituição como um instrumento jurídico que ao formar o Estado o estrutura e
organiza-o, assim entende que a administração da res publica tem
relação direta com o Direito Constitucional, pois deste emana toda a forma de
organização da Nação. Assim, depreende que o progresso contribuiu para a
evolução do sistema de gestão pública no Brasil, da mesma forma que levou o
país a produzir diversas Cartas Magnas necessárias para a sobrevivência, o
amadurecimento e o crescimento da Nação.
Nas primeiras manifestações, a administração pública começa
de forma simples como se verifica na organização do lar pelo patre na
Roma antiga, enquanto a família era pequena a gestão não necessitava de tantos
princípios e fundamentos, órgãos públicos e paraestatais entre outros, porém,
cada vez mais a prole foi se multiplicando até formar uma nação; uma família
maior e muito complexa surge, obrigando os patres a abandonar a forma
simples de gerenciar, levando-os a cada vez mais a buscar princípios
norteadores desta.
A procura constante por mudanças e formas diversificadas da
gestão, tem por pilar o aumento da eficiência dos serviços prestados a
sociedade, de modo que todos possam ser alcançados de maneira proporcional e
igualitária, sem, contudo favorecer aquele ou aquela entidade, cidadão e ou grupos
dominantes.
Na sua forma complexa, a gestão incorpora princípios
norteadores que obrigam os seus administradores e funcionários, a se
comportarem de forma ética, legal, pública, eficiente e impessoal, tendo em
vista a ordem pública e a paz social, de modo que todos na forma da lei possam
desfrutar dos bens, direitos e serviços da União e de seus entes federados.
BOAVENTURA, Edivaldo M. Como ordenar as ideias. 8.
ed. São Paulo: Ática, 2004. 59p (Princípios128).
BONAVIDES, Paulo. A evolução constitucional do Brasil: estudos
avançados, vol.14 no. 40, São Paulo, Set./Dez. 2000.
Disponível em: Acesso em: 26 nov. 2012.
BRASIL. Constituição política do império do Brasil (1824).
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm.
Acesso em: 20 nov. 2012.
_____. Constituição da republica dos estados unidos do Brasil (1891).
Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao91.htm.
Acesso em: 20 nov. 2012.
_____. Constituição da republica dos estados unidos do Brasil (1934).
Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao34.htm.
Acesso em: 20 nov. 2012.
_____. Constituição dos estados unidos do brasil (1937).
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao37.htm.
Acesso em: 20 nov. 2012.
_____. Constituição dos estados unidos do brasil (1946).
Disponível
em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao46.htm.
Acesso em: 20 nov. 2012.
_____. Constituição da república federativa do brasil (1967).
Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm. Acesso
em: 20 nov. 2012.
_____. Constituição da república federativa do brasil (1988).
Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em:
20 nov. 2012.
CASTRO, Flávia de. História do direito geral e Brasil.
8. ed. rev. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
ECO, Umberto. Como se faz uma tese. 18. ed. São
Paulo: Perspectiva, 2002. 170 p. (Coleção estudos; 85).
FRIEDE, Reis. Curso de ciência política e teoria geral
do estado: teoria constitucional e relações internacionais. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 2002.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 14.
ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
MAFRA, Francisco. Administração pública burocrática e
gerencial. Âmbito Jurídico. Disponível em:
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=503.
Acesso em: 24 nov. 2012.
MANUAL DE NORMALIZAÇÃO PARA TRABALHOS ACADÊMICOS DO UNILESTE:
de acordo com as normas de documentação da ABNT, 2012.
MORAIS, Alexandre de. Direito constitucional. 28. ed.
São Paulo: Atlas, 2012.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional. 34.
ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
VIEIRA, Hailton. Modelos de administração pública:
patrimonialista, burocrático e gerencial. Caiu no Concurso. Disponível em:
http://www.caiunoconcurso.com/2010/02/modelos-de-administracao-publica.html.
Acesso em: 25 nov. 2012.
VILLAS-BOAS, Renata Malta. Brasil: colônia. Revista
Prática Jurídica, Brasília, Consulex, ano VIII, v.83 p. 20 a 25, fev. 2009.
_____Brasil: império. Revista Prática Jurídica,
Brasília, Consulex, ano VIII, v. 84, p. 14 a 19, mar. 2009.
_____Brasil: república velha (1890 a 1930). Revista
Prática Jurídica, Brasília, Consulex, ano VIII, v. 85, p. 12 a 14, abr.
2009.
_____Brasil: era Vargas (1930 a 1937). Revista Prática
Jurídica, Brasília, Consulex, ano V III, v. 86, p. 14 a 19, maio 2009.
_____Da república nova à ditadura militar. Revista
Prática Jurídica, Brasília, Editora Consulex, ano V III, v. 88, p. 12 a
15. jul. 2009.
_____ Brasil: ditadura militar. Revista Prática
Jurídica, Brasília, Consulex, ano V III, v. 89, p. 16 a 19, ago.2009.
CENTRO UNIVERSITÁRIO DO LESTE DE MINAS GERAIS – Unileste
Curso de Direito
Augusto Balmant
Charle do Amaral
Hygor Fernando
Lucas Silva
Nayara Medeiros
Coronel Fabriciano
Bacharelandos do curso de direito do Centro Universitário do
Leste de Minas Gerais
