RESUMO
O presente artigo procura esclarecer o que é “A Administração Pública no Brasil”, através da análise de seus conceitos, teoria, sua evolução histórica e o envolvimento com o Direito Constitucional. É sabido que a administração no estado brasileiro aconteceu de três formas, sendo a primeira na época política do Império; herdamos da pátria mãe a chamada Patrimonialista, tendo o patrimônio do soberano se confundindo com do estado, de modo que o monarca nomeava os nobres para exercer cargos políticos a fim de gerenciar a futura Nação. Esta fase é marcada pelo nepotismo e grande corrupção no serviço público, não sendo parte apenas de um período, mas abrangendo vários até a Constituição de 1934. Já na Era Vargas, temos a Burocrática, que tem por finalidade combater a corrupção e o nepotismo da primeira forma. Os princípios orientadores da administração burocrática são a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Enquanto que, a administração Gerencial, busca a otimização dos serviços públicos, bem como a sua expansão, em que se pretende a redução dos custos, o aumento da efetividade e eficiência dos serviços prestados aos cidadãos.
Palavras-chave: Evolução histórica. Administração patrimonialista. Administração burocrática. Administração gerencial. Direito Constitucional.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública brasileira passou por três fases distintas sendo que no período da colonização à Era Vargas, há predominância da administração patrimonialista; da Constituição de 1934 a Constituição Cidadã, a burocrática; e enfim já na Constituição de 1988, a existência da gerencial.
A primeira fase é caracterizada pela descentralização a centralização do poder, ocorrendo de modo quase similar a Roma – em que se tem a centralização compartilhada (época da Monarquia - 753 a 510 a.C.), descentralização (República – 510 a 27 a.C.) e centralização total do poder (Império – 27 a.C. a 565 d.C.) - , porém em praticamente todos os períodos romanos havia ingressos aos cargos públicos por eleições. Enquanto nesta fase por nomeação de Portugal.
A segunda e a terceira fase se assemelham, pois o estado rompe com o modelo antigo, destina um título da constituição abordando os funcionários públicos, a forma de ingressar em órgãos da administração – concurso -, pré-requisitos etc. Porém, a forma de gerir o estado está espalhado por todo o corpo do texto constitucional, sem, contudo elencar um título que trata do tema do presente artigo. Isto só ocorre na CF/88 com o Título III (da Organização do Estado) no Capítulo VII (Da Administração Pública). A terceira fase é o aperfeiçoamento da segunda, em que se busca o funcionalismo público com a otimização dos resultados.
A partir da análise das Constituições brasileiras, procura identificar nos textos a manifestação do conceito de administração pública, com vista a alcançar a compreensão da organização política-administrativa, bem como a disposição dos órgãos dos poderes do estado democrático de direito. Contudo, reflete-se sobre a importância da administração para o país, além da sua manifestação e forma em nosso sistema e em outros, como na Grécia e Roma antiga.
1 A Administração Pública
Conceito
A expressão administração advém do verbo latino ad (direção, tendência para) e minister (subordinação e obediência), que combinado com a res publica (coisa pública, do povo) significam segundo o professor José Afonso da Silva, que a: “Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas.” (SILVA, 2011, p. 656).
Assim, tem-se que a administração é subordinada ao Poder político; consiste em um meio, que serve para atingir fins definidos, através de órgãos públicos (administração direta) e privados (administração indireta), em que se tem mão de obra para execução das funções administrativas.
História
O nosso exórdio pela administração pública no Brasil tem o primórdio da sociedade, não precisamente ao relato do cânon religioso (na tradição Judaica e Cristã), mas voltaremos ao pretérito do Jardim do Éden, onde os indivíduos isolados veem a necessidade de se associarem (Teoria do Impulso Associativo Natural) para formar uma família, para se ajudarem, entre outras necessidades. A união entre o homem e a mulher fez surgir um agrupamento, mais precisamente a família, instituto perfeito para começar o povoamento da Terra. Estes começam a viver de modo nômade, exercendo várias profissões sendo que em determinado tempo foram caçadores, pescadores e outro coletores e por fim agricultores. Profissão esta que ajudou o homem a se fixar num território, de modo a garantir e promover a existência e o crescimento da sua plebe, respectivamente. A partir dessa concepção, temos que outros povos nômades foram se agrupando nas mesmas regiões, destarte a sociedade simples (formada pelo grupamento social básico: a família) torna-se uma sociedade complexa (conjunto de várias famílias) que dia após dia necessitava de uma organização capaz de por fim aos conflitos existentes entre os clãs. Quem seria o responsável por esta organização? Como se vê na Grécia e em Roma, é o patre (pai da família) que detinha o poder de organizar e ou administrar (Teoria Patriarcal). (FRIEDE, 2002).
Na Grécia, os povos nômades foram formando pequenas “aldeias-estado”, estas pequenas uniram constituindo a polis, as considerada cidades-estados. Desta forma a administração da cidade começa de forma simples, em que aqueles considerados cidadãos se reúnem em assembleia para discutir os assuntos de interesse local.
Já em Roma, temos o surgimento de diversos institutos e instituições ainda hoje presentes nos estados modernos (por exemplo, o Senado). Reportamos a época política da República (510 a 27 a.C.), onde ares publica era comandado pelos magistrados e senadores além da Assembleia Centuriais e da Plebe, que tinha diversas funções, como o de recenseamento, recolher tributos, estabelecer leis, decretos, súmulas vinculantes (editos dos pretores), administrar o tesouro público (administração financeira) entre outras funções administrativas. Desse modo, o poder estava demasiadamente distribuído nas mãos de muitos. Isto favoreceu o surgimento do Império (27 a.C. a 565 d.C,), tendo o imperador total poder. Da descentralização a centralização da administração, levou a queda do mesmo, sendo o do Ocidente em 476 d.C. e Oriente em meados dos anos 1.455 d.C. (CASTRO, 2011).
2 BRASIL COLÔNIA
Portugal vivia o momento de grande esplendor com as grandes navegações, novas colônias, novos caminhos no mar entre outros. Com o descobrimento do Brasil, logo se teve a ideia de dividir a colônia em treze capitanias, no intuito de desenvolvê-la a fim de manter a dinastia portuguesa.
2.1 Capitanias Hereditárias
As capitanias foram treze porções de terras brasileiras, concedidas pela coroa portuguesa a treze nobres portugueses, estes na verdade eram amigos do rei que recebiam como prebendas. As porções pertenciam aos nobres e os seus descendentes gozavam do uso fruto hereditário, que deviam investir na colônia a fim de promover a exploração dos seus recursos bem como inserir nela os produtos do império. Contudo, nesse período tem-se a caracterização da administração patrimonialista em que, o monarca dava a quem ele aprouvesse, uma porção territorial para administrar, bem como os cargos públicos para serem geridos. Pois não havia diferenciação entre o patrimônio do soberano e do Estado. Esta se caracteriza pela res principis e não pela res publica, desta forma de 1504 a 1548 perdurou no Brasil o sistema de capitanias, porém sem sucesso, o monarca português instala no país o Governo Geral. (VILLAS-BOAS, 2009).
2.2 Governo Geral
No sistema anterior verifica que não existia uma centralização do poder político-administrativo e sim uma descentralização. Com o fracasso do sistema, Portugal cria no país o Município (Salvador - Bahia), “com organização e atribuições políticas, administrativas e judiciárias”. Neste, ficava a sede do Governo Geral, que foi implantado com a chegada do primeiro governador do Brasil – Tomé de Sousa. Com a chegada deste foi feito um Regimento (que é tido como o nosso primeiro diploma constitucional) que dispunha a competência do Governador Geral, como por exemplo, conceder terras para o plantio e a construção dos engenhos. Além deste, foram elaborados os específicos que dispunham das atribuições dos cargos de Provedor-Mor – encarregado pela administração das finanças -, Capitão-Mor – incumbido da organização da defesa nacional- e Ouvidor-Mor – responsável pela administração jurídica administrativa. A forma patrimonialista ainda permanece, porém verifica-se que há a centralização do poder na mão de uma autoridade superior assessorada por três ministros. Agora as capitanias teriam que seguir uma única ordem, pois esta estava de acordo com os interesses da monarquia portuguesa. Durante esse período vários códigos foram criados entre eles o Código Mineiro (1603 e1618), demonstrando que a organização do futuro Império estava só começando, e que as antigas capitanias se tornarão em províncias pela Constituição de 1824. (VILLAS-BOAS, 2009).
2.3 Império
O Governo Geral como modo português de organizar a colônia, começou em 1548 findando em 1808 com a chegada da família real no Brasil. Com destaque de Reino Unido de Portugal, o Brasil, moderniza a sua administração com a criação de órgãos públicos e empresas que atendesse aos anseios do Reino. Já em 25 de março de 1824 depois de dois anos de independência, Dom Pedro I outorga a primeira Constituição Política do Império do Brasil. (BRASIL, 1824, online).
A nova Constituição declarava o Brasil um império formado por províncias e que estas eram presididas por pessoas nomeadas pelo imperador que concomitantemente exercia o Poder Moderador e do Executivo. Estabelecia os poderes Judicial e Legislativo, bem como as suas atribuições. Ao tempo em que Dom Pedro I passa a governar a nação, este é assessorado por um Conselho (de caráter consultivo) e Ministros de Estados. Administração é abordada de modo supérflua como se vê no Título 7º, a partir do art.165 aos 172 da respectiva constituição. Porém, ao analisarmos todo corpo concluímos que a res publica ganha uma conotação diferente, pois, a organização do estado começa a evoluir, ainda que de forma lenta, para algo mais complexo. Percebe-se que o Poder Executivo e Moderador detinha a chave de tudo, era um império de poderes centralizador, unitário, monárquico que restringia a liberdade econômica e política das províncias. As competências exclusivas começam a ser desenhadas da mesma forma que a privativa. Assim, em toda matéria se vê a vontade do constitucional de elencar os fundamentos da administrare. (BRASIL, 1824, online).
2.4 A República
Em busca da liberdade financeira e devido às diversas crises enfrentadas, o período monárquico no Brasil durou após a primeira Constituição 65 anos, levando a nação a mais um estágio de evolução, em 15 de novembro de 1889 é declarada a República. Sendo promulgada em 24 de fevereiro de 1891 a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. O novo texto estabeleceu a forma de Estado e de Governo, pois transforma as províncias em Estados-membros e federados, que através da representação via voto elege os seus Governantes. Os novos estados ganham competências e auto poder de se administrarem e normatização própria, sem, contudo desvirtuar do poder central. Porém, o que se conclui é que a nova Carta Magna não conseguiu provocar grandes mudanças na estrutura social do país, afastaram o rei, mas a forma de ingressar no serviço público guardava as marcas do patrimonialismo herdado da dinastia portuguesa. (BRASIL, 1891, online).
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA
Ao analisarmos as Constituições de 1934, 1937 e 1946 – Era Vargas – temos enfim a evolução da administração brasileira da fase patrimonialista para a burocrática (o momento em que a lei define qual será a finalidade do órgão público, estabelecendo limites aos seus servidores) – traços daquela ainda é presente nesta – em que se encontra pela primeira vez um título relacionado aos funcionários públicos (Título VII, dos artigos 168 a 173 da CR/34), (BRASIL, 1934, online), além, da expressão concurso público como meio para provimento das vagas existentes, configurando o princípio da impessoalidade. (MAFRA, 2012, online).
Durante este período existe a hierarquização dos subordinados, em que há plena distinção dos cargos públicos, das funções, bem como os de direção e chefia. Ainda, tem se aqueles cargos de característica sad nutum. (BRASIL, 1937, online)
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
Em plena Ditadura Militar, o Brasil experimenta mais uma Constituição (CRF/67), que renova a administração pública do país com a inserção no texto constitucional da administração indireta pelo estado, através da qual ele transfere as mãos de outros a responsabilidade de desenvolver a atividade ou a função administrativa visando a o interesse público.
Nela a sociedade tem uma maior participação na prestação de serviços, através das organizações do terceiro setor, das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Assim sendo, a administração pública gerencial prioriza a eficiência da Administração, o aumento da qualidade dos serviços e a redução dos custos, de maneira a aumentar a capacidade gerencial do estado em termos de efetividade e eficiência dos serviços ofertados aos cidadãos brasileiros, a ponto de conquistar lugares inalcançáveis. (VIEIRA, 2012).
Com a promulgação da Constituição Cidadã (CRF/88) tem se a organização em um título (Título III, Capítulo VII), contudo a evolução leva o constituinte originário a destacar os princípios básicos da administração pública gerencial brasileira, os quais são o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Para Alexandre de Morais (2012, p. 342), “o administrador público somente poderá fazer o que estiver na lei e nas demais espécies normativas” (...), independente da sua vontade, respeitando assim a legalidade. Para o renomado autor o princípio da impessoalidade refere-se “a finalidade administrativa” em que o gestor público deve só executar ato administrativo para o seu fim legal. E este deve “respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça” (...) para que exista validade de todo o ato. Para confirmá-lo deve fazer “inserção do mesmo no Diário Oficial ou edital afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos” de maneira a confirmar a publicidade da sua gestão de modo que seja eficiente. (MORAIS, 2012).
5 ANÁLISE EVOLUTIVA
De forma rudimentar a Administração Pública vai crescendo, ganhando corpo até se transforma em uma complexa função do Estado. Na antiguidade, praticada pelo líder do clã, passa pelo patre, que se unem nas Assembleias e nos Senados para administrarem a cidade-estado depois a grande República. Já no Brasil, em meados dos anos 1824, a monarquia, institui quatro Poderes o Executivo, Legislativo, Judicial e o Moderador. A competência exclusiva e comum era dos poderes e não das províncias. Grandes instituições estatais surgem neste período, o Tesouro Nacional, por exemplo. Além de diversos órgãos, que auxiliavam na organização do novo Império. Os funcionários ocupam cargos públicos através da nomeação do próprio imperador, de modo, que não são elencados os princípios da administração moderna. (CASTRO, 2011).
Porém, a sede por autonomia e competência nas províncias leva a queda do Império e a proclamação da República. Que estabelece na Constituição de 1891 a forma de Governo Republicano. Extingue-se o quarto poder, concede autonomia e transforma em Estado as antigas províncias. As competências são distribuídas entre a federação e os entes federados, as responsabilidades são elencadas e novos órgãos surgem como forma de descentralização do poder.
Durante toda a Era Vargas, o Brasil experimentou a centralização das decisões nas mãos do presidente da República. Contudo, os textos constitucionais traziam referencias acerca dos funcionários públicos, dos cargos, das responsabilidades, e o meio e os pré-requisitos para adentrarem ao serviço público. (VILLAS-BOAS, 2009).
Atualmente temos uma Constituição definida em termos de administração pública, pois esta elenca os princípios constitucionais que regem o administrador, as responsabilidades, as competências dos entes federativos, entre outros. Os poderes continuam sendo três (Executivo, Legislativo e Judiciário), são independentes, porém harmônicos entre si. Ressalta que a gestão não é somente direta, agora há participações indiretas, mantida pelo estado de acordo com a finalidade e o interesse coletivo, de sorte a promover o interesse social. (SILVA, 2011).
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Corroborando com o pensamento de Orlando Bitar, tem-se a Constituição como um instrumento jurídico que ao formar o Estado o estrutura e organiza-o, assim entende que a administração da res publica tem relação direta com o Direito Constitucional, pois deste emana toda a forma de organização da Nação. Assim, depreende que o progresso contribuiu para a evolução do sistema de gestão pública no Brasil, da mesma forma que levou o país a produzir diversas Cartas Magnas necessárias para a sobrevivência, o amadurecimento e o crescimento da Nação.
Nas primeiras manifestações, a administração pública começa de forma simples como se verifica na organização do lar pelo patre na Roma antiga, enquanto a família era pequena a gestão não necessitava de tantos princípios e fundamentos, órgãos públicos e paraestatais entre outros, porém, cada vez mais a prole foi se multiplicando até formar uma nação; uma família maior e muito complexa surge, obrigando os patres a abandonar a forma simples de gerenciar, levando-os a cada vez mais a buscar princípios norteadores desta.
A procura constante por mudanças e formas diversificadas da gestão, tem por pilar o aumento da eficiência dos serviços prestados a sociedade, de modo que todos possam ser alcançados de maneira proporcional e igualitária, sem, contudo favorecer aquele ou aquela entidade, cidadão e ou grupos dominantes.
Na sua forma complexa, a gestão incorpora princípios norteadores que obrigam os seus administradores e funcionários, a se comportarem de forma ética, legal, pública, eficiente e impessoal, tendo em vista a ordem pública e a paz social, de modo que todos na forma da lei possam desfrutar dos bens, direitos e serviços da União e de seus entes federados.
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CENTRO UNIVERSITÁRIO DO LESTE DE MINAS GERAIS – Unileste
Curso de Direito
Augusto Balmant
Charle do Amaral
Hygor Fernando
Lucas Silva
Nayara Medeiros
Coronel Fabriciano
Bacharelandos do curso de direito do Centro Universitário do Leste de Minas Gerais
